Реформы Петра Великого в сравнительно-исторической перспективе
Кандидат исторических наук А. МЕДУШЕВСКИЙ Институт истории СССР АН СССР
Административная система в истории общества.- Рационализация. Догоняющее развитие.- Модернизация.- Европеизация.- Реформы в России ХVIII - ХIХ вв.- Типология форм власти: традиционная, рациональная, харизматическая.- Особенности традиционной системы управления.- Особенности рациональной системы управления. Конфликт между ними.- Реформы органов власти и управления в России первой четверти ХVIII в.- Цель реформ.- Идеал регулярного государства.- Масштаб реформ.- Направленность преобразований. Аппарат управления как инструмент преобразований. - Отмена традиционных учреждений. - Система новых учреждений. - Сенат и коллегии. - Генеральный регламент и регламенты коллегиям. Реформы местного управления.- Состав аппарата управления (бюрократия).- Принцип комплектования новых учреждений. Численность чиновничества и ее динамика в ходе реформ. Экономическое положение чиновничества.- Табель о рангах и ее значение.- Судьбы петровских реформ.- Необходимость рассмотрения реформ в сравнительно-исторической перспективе. Рационализация управления в традиционалистском обществе. Реформы в крупнейших империях древности.- Преобразования Эхнатона в Древнем Египте.- Реформы Диоклетиана и Константина Великого в Византии.- Реформы Акбара в империи Великих Моголов. Отсутствие аналогов петровским реформам в предшествующий период.- Рационализация управления в новое время.- Качественно новые черты процесса рационализации.- Плановый характер реформ.- Целевая ориентация. - Принятие европейских образцов. Сравнение петровских реформ с последующими реформами нового времени.- Начало реформ в Османской империи.- Реформы Селима III и причины их неудачи.- Реформы Махмуда II.- Танзимат. Продолжительность и незавершенность реформ в Турции.- Реформы Мухаммеда Али в Египте.- Сходство их с реформами Петра.
В ходе своего развития любое общество проходит известные стадии внутренней самоорганизации. Эти стадии определяет объективная тенденция, связанная с регуляцией социальных отношений и разрешением возникающих противоречий. Сказанного достаточно, чтобы понять, что наличие определенной системы управления и процесс ее совершенствования являются вполне закономерными. Более того, административная система выступает при этом необходимым компонентом всякого социального образования, претендующего на независимое существование, а бюрократия (состав аппарата управления) представляет собой тот общественный слой, который непосредственно реализует функцию управления. В связи с этим административные реформы могут рассматриваться как межформационное явление. Его изучение предполагает использование сравнительно-исторического метода.
Эпоха нового времени внесла существенные коррективы в процесс рационализации управления, Быстрое развитие экономических связей между различными регионами, великие географические открытия, появление и распространение книгопечатания и знаний объединили мир в единую цивилизацию. В этих условиях отставание в темпах развития и совершенствования системы управления несет в себе угрозу суверенитету государств. А если дело обстоит именно так, то сама организация государственного управления в передовых странах становится образцом для подражания, эталоном переустройства для других. Такой путь "догоняющего развития" принято называть модернизацией, Поскольку в новое время в качестве такого эталона выступают передовые страны Западной Европы, то данный процесс с точки зрения его ориентации можно определить как "европеизацию". Все три варианта процесса рационализации управления (догоняющего развития, радикальных реформ, интереса к европейским образцам) впервые получили наиболее полное выражение в преобразовательной деятельности Петра, а затем и в последующих крупных реформах административной системы России.
Изучение реформ первой четверти и второй половины ХVIII в. и 60-х годов XIX в. показывает, что центральным вопросом является вопрос о причинах, характере и следствиях изменения всей системы административных институтов государства. Суммируя накопленный в науке материал, можно прийти к выводу, что основной причиной крупнейших преобразований в России послужил процесс модернизации ее социально-экономической жизни. Россия в силу ряда особенностей избрала путь догоняющего развития. Этот путь, во многом напоминающий эволюцию ряда современных развивающихся государств, нашел свое выражение прежде всего в серии радикальных реформ, проводимых государством сверху с периодичностью примерно раз в полстолетия. Избранный путь был направлен прежде всего на модернизацию социальных отношений, управленческих структур, армии, ориентировал на образ жизни по европейскому образцу. Такой подход позволяет по-новому подойти к интерпретации административных реформ, перестройке институтов и учреждений в России.
Действительно, при проведении коренных преобразований в социальноэкономической сфере государство, являющееся их инициатором, не может опираться на старую, традиционную систему учреждений и процедур управления, которые не только не могут служить эффективным инструментом проводимых преобразований, но, напротив, становятся их тормозом. С этим обстоятельством и связана, как правило, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений, сопровождающая административные государственные реформы. Наиболее отчетливо модернизация государственного аппарата находит свое выражение в новых принципах его построения - в появлении новых учреждений (институционализации) и в повышении эффективности управления, что в конечном счете неизбежно приводит к дальнейшей бюрократизации жизни общества. Таким образом, сам процесс бюрократизации во многом одновременно и причина и следствие реформ. В то же время появление новой системы учреждений управления означает радикальный разрыв с предшествующей практикой (конечно, известная преемственность при этом сохраняется).
Качественно новыми чертами петровской и всей имперской административной системы по сравнению с приказной системой Московского государства стали унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления, его известная милитаризация, свойственная вообще всем абсолютистским режимам. Об устойчивости и стабильности этих тенденций в развитии государственного аппарата свидетельствует уже то, что они не просто сохранялись, но и развивались на всем протяжении существования старого порядка в России. Разумеется, этот процесс не шел прямолинейно, в нем были существенные отклонения. Одно из них связано с ревизией результатов административных реформ Петра в послепетровский период. В результате этой ревизии произошел отказ от многих нововведений как в центральном, так и в местном аппарате управления. В управлении наблюдаются шаги в сторону его децентрализации, возвращения к приказным порядкам. И тем не менее если говорить о значении новой административной системы не в краткосрочной, а в длительной перспективе, то следует признать устойчивость ее основных принципов.
В общей теории рационализации общественных отношений современная социология выделяет три основных типа власти - традиционный, рациональный и харизматический. Традиционный характер, по М. Веберу, власть носит тогда, когда она освящена авторитетом издавна существовавших патриархальных установлений и властителей, а также религиозными нормами. В случае рациональной организации власти последняя опирается на определенную систему общих правил и норм, установленных преднамеренно для достижения известной разумной цели. В отличие от власти патриархального правителя власть в последнем случае в большей степени зависит от статуса индивида в системе организационной иерархии. Благодаря этому она приобретает деперсонифицирующий, унифицированный характер. Наконец, основу харизматической власти образует признание исключительных, уникальных достижений отдельной личности и предписываемых ею образцов поведения. В исторической перспективе харизматическая власть являет собой скорее переходный тип власти, занимая промежуточное положение между традиционной и рациональной ее организацией.
Всякая крупная реформа политической системы может рассматриваться как результат и способ разрешения конфликта между традиционной организацией власти, с одной стороны, и рациональной - с другой.
Традиционная организация власти и управления имеет ряд общих черт, не зависящих ни от региона, ни от эпохи. Наиболее характерные из них исторически сложившийся порядок разделения функций в аппарате управления, смешанный характер и нерасчлененность иерархии должностей и учреждений, религиозное освящение власти традиционных (Патриархальных) правителей. Исторически и генетически данный тип организации власти наиболее полным образом выражен в деспотических государствах древности. Вместе с тем традиционалистские черты администрации длительное время существовали в странах Азии, Африки и даже Восточной Европы уже в новое время. Традиционная система управления была представлена в них рядом основных учреждений, восходящих к патриархальным порядкам управления королевским или княжеским доменом в удельный период. Как правило, это учреждения, ведавшие хозяйственными, военными и дворцовыми делами. В России примером тому служили приказы. В условиях традиционной системы управления очень рано возникает разветвленная система управления, характеризующаяся значительным штатом чиновников.
Традиционной организации власти и управления в мировой истории противостоит рационалистическое их устройство. Процесс рационализации управления охватывает при этом самые разные стороны жизни - экономику, социальные отношения, политику, сферу культуры. Однако наиболее четко он проявляется в организации государственного управления - в перестройке административного аппарата и бюрократии. Основными признаками рациональной организации власти являются: разработанная по единому плану четкая система правовых норм и административных правил (инструкций), регламентирующих деятельность институтов управления; формальная иерархия уровней управления, учреждений и работающих в них чиновников; высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата; наличие вполне определенных принципов, регулирующих статус, материальное положение и продвижение по службе различных групп бюрократии; существование более или менее выработанной корпоративной психологии бюрократии как особого социального слоя. Изучение всякой формальной организации, в первую очередь административной системы, реформ внутри нее, целесообразно, на наш взгляд, проводить по трем основным направлениям, - рассматривая, во-первых, перестройку системы политических институтов и государственных учреждений, во- вторых, реорганизацию управленческой службы, состава аппарата или бюрократии, в-третьих, меняющийся характер отношений административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности. Построение рационально управляемого государства путем реформ, законодательного регламентирования было осознанной целью Петра, Именно поэтому нельзя полностью и безоговорочно принять известный тезис В. 0. Ключевского и П. Н. Милюкова о бессистемности, бесплановости реформ, о проведении их под влиянием одной только военной необходимости. В самом деле, покинув традиционную столицу - Москву, город, строившийся постепенно, без общего плана, Петр создает сначала замысел идеального города, а затем энергично приступает к реализации этой идеи, используя для своей цели административное принуждение, серию указов, регламентирующих тип строящихся домов, обязанности жителей и порядки в новой столице Петербурге. Подобным же образом замыслил Петр строительство своего рационального или, по его терминологии, "регулярного" государства, Этот замысел предусматривал не только создание системы рационального и эффективного управления, но и построение такого государства, в котором использовались бы хорошо продуманные законы, ограждающие население от произвола бюрократии. Не случайно во многих петровских указах речь постоянно идет о необходимости исполнения принятых законов, жестоких карах провинившимся, о тяготах населения от коррупции и приказной волокиты. Как признает сам Петр, "всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти и еще есть, и зело тщатся всякие мины чинить под фортецию правды...".
Идея государственного блага составляет постоянный мотив петровского законодательства, которое охватывает собой буквально все стороны общественной жизни, в том числе регламентацию промышленности, поддержку ее приоритетных областей, определение товаров, являющихся государственной монополией, экспорта и импорта, регулирование армии и военного дела, управление различными социальными слоями - от крестьянства до шляхетства. Рационализацию управления сопровождают унификация делопроизводства, например переход от архаичных свитков (столбцов) приказной документации к тетрадям и книгам, новый способ записи цифр (место старинного буквенного способа занимает общепринятый арабский), реформа календаря (переход от старорусского сентябрьского года к принятому в Европе новогодию с января). Важнейшим средством этих преобразований и стала европеизация, которая выразилась в сознательном заимствовании западных ценностей, образа жизни, законодательства, технической терминологии, в приглашении иностранных специалистов в армию, госаппарат и промышленность.
Петровский идеал рационального и справедливого государства оказался, однако, утопией. На практике он привел к созданию полицейского государства по образцу западноевропейских абсолютистских монархий. В условиях отсутствия каких-либо институтов социального контроля государство ничем не было связано в ходе осуществления реформ управления. Поэтому последние неизбежно приобретали принудительный, навязанный характер, они шли сверху. Такая ситуация порождала у людей определенную психологию, которой свойственно апеллирование к государству как единственному организатору и инициатору совершенствования общества. Как раз на петровское время приходится множество проектов, выражавших такого типа настроения в различных слоях общества. Так, И. Т. Посошков в своей "Книге о скудости и богатстве", задумываясь над тем, почему такая богатая страна, как Россия, живет так скудно, усматривает главную причину этого в плохом управлении, а главное направление изменений в лучшую сторону видит в государственном регулировании: поддержке государством торговли, ремесел и художеств, контроле за соблюдением законности, охране природы и т. д. вплоть до регламентации одежды и допустимых норм поведения разных сословий. При таком типе социальных отношений инициатива снизу не нужна. Система требует лишь способных организаторов и исполнителей. Именно из этого исходил Петр, подбирая себе помощников из различных слоев общества (вспомним в связи с этим хотя бы А. Д. Меншикова), а целью административных реформ Петра и было создание для регулярного государства идеального исполнительского аппарата, действовавшего строго по регламентам и инструкциям.
В ходе реформ произошла ломка всей структуры старых (традиционных) государственных учреждений Боярской думы и приказов. В 1711 г. создается новое высшее государственное учреждение - Сенат, которому передаются основные функции Думы. В 1717 - 1718 гг. высшие административные учреждения предшествующего периода заменяются новыми - коллегиями.
Как было показано в предыдущем очерке, приказная система управления обладала признаками традиционной организации. Она складывалась произвольно в процессе исторического развития государства. Приказы образовывались по мере надобности. Поэтому в рамках центрального аппарата управления они сильно различались и по функциям, и по компетенции, и по направленности своей деятельности. Отсутствие унификации в деятельности аппарата, единых процедур управления затрудняло контроль за выполнением решений правительства, создавало условия для концентрации власти в руках исполнительского аппарата.
Утверждение абсолютизма в России было связано с радикальными преобразованиями всей политической системы государства.
Требованию рационализации наиболее отвечали коллегии, имевшие ряд очевидных преимуществ перед приказами. Коллегиальная система предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств. Первоначально их было немного (девять) - коллегии иностранных дел, юстиции, казенных сборов (Камор-коллегия), учета государственных средств (Ревизион-коллегия), государственных расходов (Штатс- контор-коллегия), военная, адмиралтейская (ведавшая делами флота), коммерц- коллегия (ведавшая торговлей) и две коллегии (Берг- и Мануфактур-коллегии), управляющие промышленностью. Каждая коллегия имела общегосударственную компетенцию, что само по себе создавало более высокий уровень централизации. Коллегиальная система предусматривала коллективное принятие решений большинством голосов ее членов, что исключало (по крайней мере на первых порах) режим личной власти. Важным преимуществом коллегий было то, что они обеспечивали лучшую организацию разделения труда. Тем самым повышалась эффективность работы административного аппарата. Наконец, в основе работы коллегий лежал принцип иерархической упорядоченности.
Рационализации административной системы был специально посвящен ряд законодательных актов, последовательно регулировавших деятельность всех центральных учреждений. Наиболее общим законодательным актом в этой области явился "Генеральный регламент" (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор, определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности, разделение труда, организацию и ведение делопроизводства. В дальнейшем были приняты регламенты каждой коллегии в отдельности, содержавшие конкретизацию этих общих норм применительно к сфере их компетенции. В результате коллегиальная система стала представлять собой централизованный и четко функционирующий механизм управления. В коллегиях сосредоточивалась документация трех основных типов: распорядительная документация сверху - из Сената (указ, запросы); переписка с другими центральными учреждениями по вопросам координации действий и выполнению сенатских решений; переписка с нижестоящими учреждениями, подчиненными данной коллегии. Обращение к этим документам (сохранившимся в архивах) показывает, как в практике управления происходила реализация решений вышестоящих органов и какие отклики с мест это вызывало, Те же идеи прослеживаются и в реформе местного управления, в том числе в разделении страны на губернии, первоначально очень большие, во главе которых стояли представители высшей власти губернаторы.
Важнейшим следствием петровской административной реформы явились существенные изменения в составе аппарата управления - в бюрократии. Практическая деятельность по реорганизации аппарата управления велась с момента создания Сената и его канцелярии, в деятельности которой накапливался опыт, использованный затем при формировании коллегий. Принцип комплектования аппарата новых учреждений был подчинен следующим целям: появление их не должно было нарушать раньше времени работу старых учреждений (приказов), аппарат коллегий следовало комплектовать из специалистов, утративших старые деловые связи. Основной контингент аппарата канцелярии Сената и позже - коллегий составили специалисты московских приказов и отчасти губернских учреждений. Новым контингентом в коллегиях стали иностранцы.
Численность состава аппарата центральных учреждений во время перехода от приказов к коллегиям изменялась в ходе реформы, В 1711 г. она составила 1906 человек, в 1715 г.- 1396 чел., в 1721 г.- 3101 чел.
Уменьшение числа чиновников аппарата центральных учреждений в 1715 г. объясняется начавшейся перестройкой - в новые учреждения привлекались не все старые специалисты, Кроме того, власти экономили денежные средства, о чем постоянно упоминается в документах. Происходил отсев служащих в связи с переводом учреждений в новую столицу - Петербург и наборами чиновников в армию. На 1715 г. установлены данные о численности аппарата не только центральных учреждений, но и губерний. Общая численность чиновников аппарата по России в целом составила 5478 человек. При общем сокращении аппарата центральных учреждений в 1715 г. внутри него наблюдается перераспределение: так, сокращается штат старых ведомств и в то же время растут штаты учреждений, ведавших военными и дипломатическими делами, комплектуется канцелярия Сената.
Источники позволяют проследить социально-экономическое положение госаппарата управления, в частности сопоставить оклады чиновников новых и старых учреждений. Основная тенденция состояла в увеличении окладов и унификации их в однородных учреждениях. Растет разрыв в величине окладов высшей категории в сравнении с низшей, углубляется имущественное неравенство отдельных групп чиновничества.
Важнейшим итогом и вместе с тем законодательным закреплением всей реформаторской деятельности Петра в области гражданской, военной и судебной администрации явилась знаменитая табель о рангах, введенная 24 января 1722 г. Эта Табель представляла собой закон о порядке государственной службы, обозначивший разрыв с предшествующей патриархальной традицией управления, воплощенной в местничестве. Как известно, основное историческое значение Табели состояло в рационализации (унификации, систематизации и т. д.) административной службы: в ее основание в качестве важнейшего принципа иерархического (чиновного) деления вместо принципа происхождения, знатности рода или "породы" был положен принцип служебной годности. В социальном плане это означало (по крайней мере теоретически) известную демократизацию правящего сословия, поскольку узаконено было приобретение дворянства выслугой и пожалованием государя (а не передачей сословных преимуществ лишь по наследству). Наконец, была создана четкая иерархическая система: новые должности расписывались по 14 классам или рангам, причем каждый из них в свою очередь подразделялся на чины военные, гражданские (статские) и придворные.
Созданная в результате петровских реформ административная система оказалась весьма устойчивой и в главном сохранялась на протяжении всего дореволюционного периода, хотя некоторые учреждения были со временем отменены или стали выполнять другие функции, например коллегии в 1801 г. были заменены министерствами. Но несмотря на это, структура управления, механизм власти и ее функции оставались прежними. Спор о закономерности, прогрессивности и даже целесообразности петровских преобразований идет в науке уже давно и восходит едва ли не ко времени самих реформ. Причем вплоть до настоящего времени исследователи дают полярные, взаимоисключающие ответы. Тем более странно поэтому, что большинство из них даже не пытается поставить вопрос о сравнительном изучении этих преобразований, определить их место не только в русской, но и в мировой истории. На наш взгляд, только такой подход позволяет интерпретировать реформы Петра как объективное историческое явление, позволяет понять их закономерный и прогрессивный характер с точки зрения не только отечественной но и всеобщей истории, осветить их типичные и уникальные, своеобразные стороны в ряду других однотипных реформ.
Борьба традиционных и рационалистических тенденций представляет собой закон развития всякой управленческой системы. Именно поэтому уже на материале ряда крупнейших империй древности - Египта, Китая, Византии ученые сделали наблюдения о том, что в периоды централизации и концентрации абсолютистской власти происходит известная унификация, институционализация и рационализация бюрократии. Одним из наиболее ранних примеров реформ подобного типа являются преобразования Эхнатона в Древнем Египте. Уже тогда их характерными признаками являлись: изменение государственной религии, перенесение места столицы, изменение имени самого реформатора, означающие радикальный разрыв преемственности и стремление утвердить новые порядки. Социальное значение реформы Эхнатона состояло в том, что она нанесла удар по идеологической бюрократии жречеству в целях укрепления позиций светской бюрократии - технократов. Государство, как можно судить по некоторым данным, наложило секвестр на значительные церковные земельные владения и ценности. Это выразилось в ликвидации (или перестройке) многих храмов, увольнении со службы многих жрецов. Вполне понятно, далее, что в ходе реформы, когда проверке на прочность была подвергнута вся структура власти, не могла остаться неизменной и организация административного аппарата. Характерным оказался пересмотр принципов комплектования правящей элиты, стремление правителя опираться не столько на традиционные учреждения, сколько на лично преданных ему людей, выдвинувшихся, как правило, в ходе самой реформы или набираемых со стороны. При фараоне-реформаторе эту роль выполняли иностранцы (нубийцы, ханаане и пр.). Символом перемен стала новая столица, которая одновременно являлась резиденцией правителя и административным центром, а также средоточием новой религии. Реформы бюрократического аппарата оказали значительное влияние на последующие судьбы египетской администрации.
Однако Эхнатон был не в силах навязать свою волю египетскому Левиафану. В итоге идеологическая бюрократия восторжествовала над технократами и в стране снова воцарился теократический порядок правления.
Обращение к истории Византийской (точнее, поздней Римской) империи также дает нам пример преобразований, сходных с петровскими. Реформы Диоклетиана и Константина Великого затронули все стороны жизни империи. Объединив империю, Константин перенес столицу из Рима на Восток и провозгласил христианство государственной религией. Недалеко от выбранной Диоклетианом в качестве своей резиденции Никомедии Константин выбрал Византию (по другую сторону Босфорского пролива) - город, имеющий очень выгодное расположение на скрещении дорог между Европейским и Азиатским материками с выходом к морю, получивший в честь императора название Константинополя. Суть радикальных административных реформ этого времени состояла в проведении строгого разделения военных и гражданских властей, создании соответствующих новых учреждений и преобразовании местного управления. Смысл административных преобразований Сената, Императорского совета, центральных учреждений государства состоял в более четком проведении разделения функций между ними, введении дополнительных департаментов, канцелярий и т. л., усилении социальной мобильности чиновничества, более четкой иерархии составляющих его звеньев. Результатом реформ явилось появление в Византии широкого и весьма самостоятельного социального слоя - бюрократии, которая существовала и быстро возрастала численно до конца Византийской империи. Исследователи обращают в связи с этим внимание на наличие в Византии своего рода Табели о рангах (899 г.), осуществлявшей регламентацию дворцовых чинов.
Попытка рационализации административной системы была предпринята в империи Великих Моголов, которая превратилась в мощную державу при Акбаре, являвшемся крупным реформатором традиционалистского общества. Конечно, в своей основе режим Акбара был традиционным, но в то же время Акбар шел на смелые нововведения даже в тех случаях, когда их результаты полностью были непредсказуемыми. И в данном случае произошла смена религии и столицы, с той только особенностью, что новое государство возникло в результате завоевания. Религия завоевателей (мусульманская) отличалась от религии покоренной страны - Делийского султаната (индуизм, отчасти буддизм и другие верования), что сразу превратило правителей в обособленный элемент общества. Создав огромное государство, Акбаш поставил перед собой задачу упорядочения административной системы, в том числе рационализацию чиновной иерархии. С этой целью им была проведена реорганизация центральной и местной администрации, войска и дворцового ведомства, суда и налоговой системы, отношений с церковью и духовенством, некоторая секуляризация духовной жизни. Осуществляемая им программа модернизации привела к серьезному конфликту между государством и традиционными социальными структурами и процедурами управления, которые в лице местных общин, каст, должностных лиц, коррумпированных откупщиков и правителей, духовенства противодействовали реформам, выступали в роли консервативной оппозиции.
С целью упорядочения системы управления была введена Табель о чинах 1574 г. (или система мансабдарства), которая регулировала иерархию имперской бюрократии вплоть до распада государства в конце ХVII в. Суть данной системы, опиравшейся на военно-ленную (или поместную) организацию служилого государства, состояла в установлении взаимосвязи чина и должности. Все должности (мансабы) как в армии, так и в государственном аппарате подразделялись на чины, причем была установлена определенная градация должностей, в основу которой положена традиционная для Востока система военного командования. О практической полезности и устойчивости этой системы свидетельствует степень ее распространенности, а также связь с поместной системой. Отметим, что сходная система была и в Московском государстве ХVII в., где она также составляла основу административной иерархии. Важно, что, возникнув первоначально в рамках военной организации, данная иерархия была в ходе реформ перенесена на гражданское управление. В империи Великих Моголов мансабы (чины) давали, например, право на занятие не только военных, но и гражданских должностей - наместника, начальника города и т. д. Данный принцип напоминает иерархию должностей (или рангов) петровской Табели, где все, как гражданские, так и негражданские, чины смоделированы по образцу военной иерархии.
Таким образом, уже на ранних этапах истории прослеживаются тенденции, связанные с обособлением управленческого аппарата, созданием и последующим совершенствованием системы учреждений, обеспечивавших центральное и местное управление, отраслевое и территориальное разделение административных функций, и возникновением определенной иерархии институтов, ведавших учетом и контролем. Уже тогда наблюдается отделение управляющих от управляемых, возникает потребность в сословии профессиональных чиновников. Однако в традиционном обществе рационализация носит стихийный, неосознанный характер, пробивая себе дорогу постепенно, под влиянием сугубо утилитарных соображений. Для нового времени характерна качественно иная ситуация. Усиление экономической интеграции в мире, неоднородности социального развития различных стран и формирование на этой основе нового политического сознания привели к модификации и даже разрыву преемственности процесса рационализации. В новое время основными его чертами являются: плановый характер реформ (когда заранее известны цели и средства нововведений); их целевая ориентация на догоняющее развитие; принятие в качестве образца или эталона модели наиболее развитых в экономическом и военном отношении стран.
Подходя с этими критериями к реформам Петра Великого в России первой четверти ХVIII в., мы видим, что аналогов им в предшествующий период не было. В этом мы убедились, обращаясь к реформам в крупнейших империях мира. Оказывается, петровские реформы в процессе рационализации мировых общественных отношений означают некое новое качество. В связи с этим правомерным представляется вопрос о том, имеются ли аналоги петровским реформам в последующий исторический период, в новое и новейшее время. Для ответа на него обратимся к преобразованиям в развивающихся странах ХVIII - ХIХ вв. Реформы административной системы Османской империи могут быть лучше поняты в контексте процессов модернизации и европеизации, начавшихся здесь, как и в России, на рубеже ХVII - ХVIII вв. в связи с усиливающимся отставанием этого некогда мощного государства от развитых стран Европы, и в частности от своего непосредственного северного соседа. Политика европеизации Османской империи нашла свое символическое выражение в посольстве 1720 - 1721 гг. во Францию, которое, по словам турецких историков, стало "первым окном, открывшимся на Запад". С этого момента в Турцию все более широким потоком проникают западные книги и техника; возникают идеи реформирования армии по западному образцу, все более явным становится стремление преодолеть засилие консерваторов, сокрушить коррупцию. В связи с этим исследователи отмечают, что несомненное влияние на Турцию оказала успешность реформ Петра, который, по словам турецкого просветителя, изучил состояние различных народов, принятые у них способы организации армии и государственные законы, привлек на свою службу знающих военное искусство людей из разных стран и в короткое время создал мощную армию и флот.
Начало серьезным преобразованиям в Османской империи положили административные реформы Селима III (1792 - 1796). Именно в эти годы были предприняты первые попытки ликвидировать старую систему, перестроить армию, унифицировать бюрократию по западному образцу. Особенность этих ранних, а отчасти и всех последующих реформ специалисты усматривают в том, что создание новых институтов и учреждений велось на старой основе, их введение не, означало прекращения действия старых, а, напротив, предполагало как бы параллельное существование двух систем институтов - традиционной и новой. Из этого проистекала другая особенность реформ - их незавершенный и частный, "косметический" характер, прагматизм - стремление к удовлетворению чисто практических нужд (создание новой армии, флота, государственных учреждений, налоговой системы), но не изменение системы в целом. Наконец, сильным тормозом в проведении реформы выступили убеждения самих реформаторов, их вера в превосходство традиционных учреждений, ценностей и образа жизни, а также идей ислама.
Характерным признаком любого процесса модернизации является мобилизация ресурсов (экономических, военных, технологических) для достижения целей, поставленных центральным аппаратом. Очевидно, что традиционно организованная власть не может обеспечить эффективного руководства данным процессом. Из этого следует необходимость реорганизации самой власти, перестройки бюрократии, создания новой элиты на месте традиционной. В этом отношении реформы административной организации Селима III и его последователей имеют весьма много общего с петровскими (реформа учреждений - канцелярской службы, перегруппировка штатов, регламентация их численности, делопроизводства, ряд других мер, направленных в целом на функциональную дифференциацию различных учреждений и стратификацию состава аппарата управления). Однако ожесточенное сопротивление консервативных сил, приведшее к срыву реформ и гибели преобразователя, надолго затянуло процесс модернизации и усложнило его ход.
Крупнейшие преобразования административного аппарата в направлении его рационализации были предприняты в Турции в период правления Махмуда II, когда уже в новых исторических условиях в результате серии реформ 1834 1839 гг. была сломана старая система органов власти и введена новая, близкая к европейской. Место традиционных учреждений заняли министерства, при этом были упразднены наиболее архаичные административные структуры традиционного типа. Султанский указ от 7 января 1834 г. о классификации должностей и званий в центральных правительственных учреждениях, устанавливающий четыре класса должностей, во многих отношениях напоминал петровскую Табель о рангах.
В период реформ 30 -70-х годов XIX в., получивший название Танзимата, преследовалась цель укрепить самодержавие и централизм. Основным средством достижения этой цели являлась бюрократия. Традиционалистская организация власти была первым препятствием, которое необходимо было преодолеть для того, чтобы получить реальную возможность действовать. факторами, затрудняющими реформы, были обширность империи, растянутость ее коммуникаций, неэффективность существующих административных учреждений и институтов, отсутствие надежного административно-финансового контроля, самостоятельность чиновников на местах, откупавшихся от центральной власти (например, с помощью бакшиша - налога на население в пользу местного правителя). Сущность Танзимата и состояла в усилении контроля, кодификации законодательства и систематизации управления. Для достижения этой цели старая децентрализованная бюрократия заменялась высоко централизованной иерархией гражданских служащих, получавших жалование от казны, что ставило бюрократию в условия более жесткого контроля со стороны центральной власти. Другой характерной чертой танзиматских реформ явилось расчленение функций аппарата по отраслям административного, военного и финансового управления. Говоря о результатах танзиматских реформ, важно, однако, отметить их незавершенный, половинчатый характер, по крайней мере в отношении административного аппарата, Тот факт, что консерваторы в Турции опирались на мощную поддержку исламского духовенства и янычар (турецких стрельцов), обусловил постепенность и более чем вековую длительность реформ, их недостаточную эффективность. Они были завершены лишь в начале ХХ в. Кемалем Ататюрком.
Проведение реформ в Турции, которая являлась главой мусульманского мира, не могло не отразиться на других странах региона. Не случайно здесь за довольно сжатый промежуток времени проходит целая серия реформ по европейскому образцу, реформ, направленных на модернизацию и рационализацию бюрократического аппарата, освобождение его от традиционных патриархальных структур и процедур управления, а также секуляризацию - освобождение от жесткой регламентации со стороны исламского духовенства. Особенно показательными в этом - отношении были реформы Мухаммеда Али в Египте, который, формально считаясь одним из пашалыков Османской империи, фактически стал независимым государством со своим правительством, армией, законодательством и налоговой системой.
Реформы Мухаммеда Али и типологически, и с точки зрения конкретных исторических деталей весьма сходны с преобразованиями Петра. Важно подчеркнуть, что сам Мухаммед Али не только тщательно изучал и хорошо знал реформы Петра, но и любил сравнивать себя с преобразователем России. Возможно, он использовал опыт петровских реформ, инстинктивно ощущая принципиальную общность и сходство ситуаций России первой четверти ХVIII в. и Египта первой четверти ХIХ в. Во всяком случае сама последовательность и направленность действий Мухаммеда Али соответствует тем идеям, которыми руководствовался Петр Великий, Как и перед Петром, перед египетским преобразователем накануне осуществления курса реформ стояла проблема концентрации власти и подавления консервативной оппозиции. Добившись (как и Петр) власти в результате военного переворота, опиравшегося, однако, на поддержку духовенства и некоторых слоев населения, Мухаммед Али использовал церковь для легитимации своего правления и получения на него официальной санкции (фирмана) от султана. Реализация задуманной программы реформ по модернизации и европеизации страны потребовала от реформатора решения проблемы консервативной оппозиции, представленной в Египте, как и в других исламских государствах, прежде всего войском традиционного типа (мамлюки) и духовенством (улама). Отличаясь большой способностью к политическому маневрированию, Мухаммед Али, заручившись поддержкой главы духовенства и учитывая опыт неудачных реформ Селима III в Турции, начал (как и Петр) свои реформы с уничтожения мамлюков - египетских янычар, или стрельцов. Преодолев затем сопротивление церкви, противопоставившей себя европеизации, Мухаммед Али приступил непосредственно к проведению программы реформ. Основными целями этих преобразований явились создание регулярной армии и флота, а также проведение индустриализации страны.
В экстремальных условиях страны, только что подвергшейся иностранному (французскому) вторжению, мобилизация ресурсов могла быть достигнута лишь за счет радикальной реформы налоговой системы. В свою очередь, централизация налогообложения поставила на повестку дня проблему всесторонней перестройки местного административного аппарата. Согласно такой логике развития событий Мухаммед Али в 1814 г. упразднил традиционную систему управления на местах и построил новую, отвечавшую потребностям централизации, унификации и систематизации налогообложения, а также преследующую цели повышения эффективности сельского хозяйства и роста поступлений в казну. Страна была разделена на 7 провинций (число которых затем увеличилось), во главе каждой из них стоял мудир губернатор, подчиненный центральному правительству. Создание стройной системы местного управления дало возможность поставить вопрос о реорганизации центрального бюрократического аппарата.
Реформа центрального аппарата управления проходила в Египте, как и в России, в несколько этапов и растянулась на некоторое время. Условно можно выделить три основных этапа, приравнивая их к соответствующим шагам административных реформ Петра. Первый, начальный этап состоял в создании центрального учреждения - штаба реформ. Им стал Кабинет, который, подобно петровскому Сенату, имел две основные функции - был высшим учреждением административного управления и одновременно совещательным органом при монархе. В основу работы Кабинета был положен коллегиальный принцип, в котором правитель видел идеальное сочетание инициативы чиновников с централизацией власти в абсолютистском государстве. На втором этапе реформа была направлена на целенаправленное разукрупнение существующих ведомств и создание вместо них новых диванов, впрочем, пока на вполне традиционной основе. Подобно тому как Петр на первом этапе своей деятельности опирался на традиционную систему приказов, добавляя к ним по мере надобности новые, Мухаммед Али первоначально сосредоточил повседневное управление в диванах, число которых не было ограничено. Третий, заключительный этап реформ был призван упорядочить всю административную систему сверху донизу, обеспечив рациональные принципы ее функционирования и их правовое закрепление. В 1837 г. в результате генеральной реформы было создано 7 диванов (казны, войны, флота, публичного образования, иностранных дел и коммерции, промышленности). Параллельно осуществлялась активная законодательная деятельность по регламентации всех сторон управления, борьба с коррупцией и волокитой. Логически административные реформы завершались созданием в Египте бюрократии западного типа. Наряду с правящим классом постепенно сформировался слой высших функционеров, многие представители которых были иностранцами - французами, греками, итальянцами, албанцами и армянами. "Мозговой трест" реформатора почти сплошь состоял из иностранных специалистов. Военные должности армии и флота приравнивались к гражданским, что позволило создать строгую чиновную иерархию по типу Табели о рангах на всех уровнях управления.
Создание административного аппарата позволило Мухаммеду Али получить весьма эффективный инструмент для активного вмешательства в экономику страны, ее социальные отношения и институты. Я соответствии с общими для абсолютистских режимов установками и принципами меркантилизма основное внимание преобразователя направлялось на индустриализацию (создание национальной промышленности), обеспечение рынков сбыта (армия) и возможностей для ведения международной торговли (флот).
Констатируя, таким образом, поразительное сходство реформ Петра и Мухаммеда Али, мы видим причину тому в сходстве объективных исходных условий в обеих странах, аналогичных задачах, стоящих перед ними, и в дальновидности реформаторов, сумевших отбросить господствующие традиционные представления и принять модернизацию своих стран как личную судьбу.
